Samorządowe centra usług wspólnych. Założenia i praktyka

Celem książki jest przedstawienie modeli organizacyjnych i praktyki funkcjonowania CUW w JST jak również pytań i odpowiedzi, które władze samorządowe muszą uzyskać chcąc wprowadzić i zarządzać efektywnie usługą wspólną. Książka zawiera także elementy wiedzy prawniczej i organizacyjnej, która jest niezbędna dla wdrożenia CUW w JST. Intencją autorów jest, aby strukturę pracy stanowiły pytania, których odpowiedzi są kluczowe dla procesu powołania i zarządzania CUW. Dzięki temu czytelnik będzie mógł korzystać z książki podczas całego procesu powoływania CUW.

Książka opiera się na nowym otoczeniu prawnym, które uwzględnia wytyczne do stosowania RODO w urzędach także w CUW. A także szereg nowych regulacji podatkowych szczególnie dot. JPK i VAT. 

Pomimo dwuletniego okresu obowiązywania przepisów (ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym i niektórych innych ustaw) umożliwiających wprowadzenie CUW w JST niewiele z nich zdecydowało się na wdrożenie tego rozwiązania.

Doświadczenia już funkcjonujących CUW (praktyk innych krajów)  pokazują jednak, że nie jest to proces łatwy i nie zawsze kończy się sukcesem. Niewłaściwie przygotowane procesów wdrożeniowych, brak przygotowania lub zbagatelizowanie przygotowanej analizy funkcjonowania i planu wdrożenia może przynieść nawet pogorszenie jakości procesów obsługowych. Nasza publikacja ma ustrzec praktyków administracji lokalnej przed błędami, które mogą pojawić się w trakcie wdrażania i realizowania usługi wspólnej.

 W książce przedstawione zostały doświadczenia w funkcjonowaniu samorządowych CUW na poziomie gmin i powiatów. Na podstawie przeprowadzonych badań możliwe było określenie zakresu wykorzystania obowiązujących przepisów, a także wskazanie praktycznych problemów związanych z wdrażaniem wskazanego narzędzia. Warto podkreślić, że do chwili wydania publikacji w żadnym z regionalnych samorządów nie powstał CUW.

Publikacja została tak przygotowana, aby każda jednostka, która zastanawia się nad procedurą wdrożenia CUW, mogła przygotować się tego procesu w merytoryczny sposób, analizując wszelkie dostępne informacje i wybierając dla siebie optymalne rozwiązanie. Krok po kroku autorzy prezentują elementy konieczne do przygotowania na wstępnym etapie, przechodząc do samego procesu zmiany organizacyjnej, po zakończenie operacji wspólnej obsługi.

Przedstawiony został przykładowy sposób zarządzania CUW. Począwszy od analizy procesów obsługowych, pomiar ich efektywności czy standaryzację działań obsługowych. Przyjęcie uchwały i następne zmiany w regulaminie organizacyjnym nie wyczerpują wszystkich działań formalnych. Kolejnym elementem jest przeniesienie pracowników, których miejscem pracy do czasu powołania CUW były np. samorządowe jednostki organizacyjne. W tym momencie należy odpowiedzieć m.in. na następujące pytania:

• Jaki będzie podział pracy pomiędzy pracownikami? Czy każda z osób będzie nadal realizowała procesy obsługowe dla tej samej jednostki organizacyjnej, czy też dojdzie do nowego podziału obowiązków?
• Na jakiej zasadzie będzie przebiegała komunikacja pomiędzy pracownikami urzędu, a samorządowymi jednostkami organizacyjnymi?
• Jaki będzie plan standaryzacji działań obsługowych?

Integralnym elementem uchwały powołującej CUW jako samorządową jednostkę organizacyjną jest jej statut. Niezwykle istotnym elementem statutu są przepisy definiujące przedmiot i zakres działalności CUW. Przykładowo Gdańskie Centrum Usług Wspólnych prowadzące działalność w obszarze: obsługi finansowo-księgowej, płacowej, kadr, archiwum likwidowanych jednostek, zadań z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przepisów przeciwpożarowych, dowozu dzieci do jednostek oświatowych, ZFSŚ oraz Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej oraz prawnej świadczonej na rzecz jednostek obsługiwanych w następujący sposób zdefiniowało przedmiot statutowej działalności:

1. przygotowywanie na potrzeby kierowników jednostek obsługiwanych dokumentów i informacji niezbędnych do opracowania przez nich projektów planów finansowych oraz zmiany zatwierdzonych planów finansowych;
2. prowadzenie obsługi finansowo-księgowej jednostek obsługiwanych, która obejmuje:
1. prowadzenie rachunkowości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, która obejmuje:
• przyjęte zasady (politykę) rachunkowości,
• prowadzenie na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym,
• okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów,
• wycenę aktywów i pasywów oraz ustalenie wyniku finansowego,
• sporządzanie sprawozdań finansowych,
• gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą o rachunkowości,
2. sporządzanie wymaganych przepisami sprawozdań, w tym: sprawozdań budżetowych, w zakresie operacji finansowych,
3. przygotowanie danych do sporządzania sprawozdań statystycznych, m.in. Systemu Informacji Oświatowej,
4. gromadzenie i przechowywanie dokumentacji finansowo-księgowej, płacowej i kadrowej za wyjątkiem akt osobowych pracowników,
5. prowadzenie obsługi rachunków bankowych,
6. sporządzanie zestawień i analiz ekonomicznych,
7. prowadzenie ewidencji środków trwałych i rozliczanie inwentaryzacji,
8. windykację należności;
3. prowadzenie obsługi płac jednostek obsługiwanych, w tym w szczególności:
1. naliczanie oraz organizowanie wypłat wynagrodzeń dla pracowników,
2. prowadzenie rozliczeń z Urzędem Skarbowym, ZUS i innymi instytucjami;
4. prowadzenie obsługi kadr jednostek obsługiwanych, w tym w szczególności:
1. prowadzenie ewidencji w systemie kadrowym,
2. rozliczanie delegacji,
3. wspomaganie dyrektorów jednostek obsługiwanych w prowadzeniu spraw związanych z dofinansowaniem dokształcania zawodowego nauczycieli;
5. przygotowywanie dokumentacji finansowo-księgowej do rozliczenia projektów dofinansowanych ze źródeł zewnętrznych np. ze środków UE, dotacji z budżetu państwa dla jednostek obsługiwanych;
6. prowadzenie archiwum zlikwidowanych jednostek oświatowych Gminy Miasta Gdańska w zakresie gromadzenia i przechowywania akt osobowych, dokumentów płacowych, dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, które obejmuje:
1. gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji,
2. zabezpieczenie dokumentacji przed zniszczeniem,
3. brakowanie dokumentacji niearchiwalnej,
4. sporządzanie zaświadczeń o zatrudnieniu byłych pracowników nie będących nauczycielami zlikwidowanych jednostek oświatowych,
5. sporządzanie zaświadczeń o wynagrodzeniu byłych pracowników zlikwidowanych jednostek oświatowych,
6. sporządzanie, na podstawie zgromadzonego zasobu archiwalnego, uwierzytelnionych kopii dokumentów na potrzeby byłych pracowników zlikwidowanych jednostek oświatowych oraz instytucji zewnętrznych, w tym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;
7. zapewnienie realizacji zadań z zakresu służb bezpieczeństwa i higieny pracy oraz p.poż., zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa na rzecz jednostek obsługiwanych;
8. obsługa zadania dowożenie dzieci do szkół na terenie gminy Miasta Gdańska oraz uczniów niepełnosprawnych do placówek edukacyjnych i szkół specjalnych;
9. obsługa Funduszu Świadczeń Socjalnych zgodnie z obowiązującym w danej jednostce obsługiwanej Regulaminem Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w oparciu o dokumenty przygotowane, zatwierdzone i przekazane przez Dyrektorów jednostek obsługiwanych;
10. obsługa Funduszu Świadczeń Socjalnych emerytów i rencistów zgodnie z obowiązującym Regulaminem Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Emerytów i Rencistów;
11. obsługa wspólnej Pracowniczej Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej Pracowników Oświaty Miasta Gdańska zgodnie z obowiązującym Statutem;
12. prowadzenie spraw dotyczących zasiłków i stypendiów socjalnych dla uczniów szkół, których organem prowadzącym nie jest Gmina Miasta Gdańska;
13. prowadzenie obsługi prawnej jednostek obsługiwanych.

Tak szczegółowe przedstawienie zakresu działalności CUW jest konieczne, aby w przyszłości wykluczyć obszary działalności jednostek obsługiwanych, które trudno będzie jednoznacznie przypisać czy to do obsługi wspólnej, czy do zakresu działania jednostki obsługiwanej. Warto również wskazać w statucie, że zakres wspólnej obsługi nie obejmuje kompetencji kierowników jednostek obsługiwanych do dysponowania środkami publicznymi i zaciągania zobowiązań, a także sporządzania planu finansowego, wnioskowania o dokonanie przeniesień wydatków w tym planie czy prowadzeniu polityki kadrowo-płacowej oraz szkoleń.

 Wejście w życie przepisów prawa w zakresie ochrony danych osobowych wprowadziło obowiązek wprowadzenia stanowiska odpowiedzialnego za realizację zadań opisanych m.in. w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz innych przepisów Unii lub państw członkowskich o ochronie danych i doradzanie im w tej sprawie. CUW mogą również w tym zakresie zapewniać obsługę jednostek obsługiwanych, wówczas niezbędne jest wskazanie osoby pełniącej funkcję inspektora ochrony danych osobowych (IODO). Do zadań w zakresie ochrony danych osobowych należy m.in.:

1. informowanie administratora, podmiotu przetwarzającego oraz pracowników, którzy przetwarzają dane osobowe, o obowiązkach spoczywających na nich na mocy  RODO,
2. monitorowanie przestrzegania powyższego rozporządzenia, innych przepisów Unii lub państw członkowskich o ochronie danych oraz polityk administratora lub podmiotu przetwarzającego w dziedzinie ochrony danych osobowych, w tym podział obowiązków, działania zwiększające świadomość, szkolenia personelu uczestniczącego w operacjach przetwarzania oraz powiązane z tym audyty,
3. udzielanie na żądanie zaleceń co do oceny skutków dla ochrony danych oraz monitorowanie jej wykonania zgodnie z art. 35 powyższego rozporządzenia,
4. współpraca z organem nadzorczym,
5. pełnienie funkcji punktu kontaktowego dla organu nadzorczego w kwestiach związanych z przetwarzaniem, w tym z uprzednimi konsultacjami, o których mowa w art. 36 powyższego rozporządzenia, oraz w stosownych przypadkach prowadzenie konsultacji we wszelkich innych sprawach,
6. pełnienie roli punktu kontaktowego dla osób, których dane dotyczą, we wszystkich sprawach związanych z przetwarzaniem ich danych osobowych oraz z wykonywaniem praw przysługujących im na mocy powyższego rozporządzenia,
7. prowadzenie rejestru czynności lub rejestru kategorii czynności,
8. prowadzenie niezbędnych analiz ryzyka dla poszczególnych systemów czy zbiorów danych osobowych,
9. monitorowanie skuteczności zastosowanych w CUW środków ochrony danych osobowych,
10. prowadzenie ewidencji udzielonych upoważnień do przetwarzania danych osobowych i przechowywania upoważnień.

Niezależnie, czy CUW pełni również funkcje IODO dla jednostek obsługiwanych, czy nie, należy pamiętać, że dodatkowo należy zawrzeć z jednostkami obsługiwanymi stosowne porozumienia o powierzeniu danych osobowych do przetwarzania, co jest niezbędne do wykonywania usług wspólnych.

Działalność każdego CUW wiąże się z przepływem ogromnej liczby dokumentów zarówno CUW jako jednostki organizacyjnej, ale przede wszystkim dokumentów generowanych przez obsługiwane jednostki. Należy więc zwrócić szczególną uwagę na to, kto jest upoważniony do podpisywania dokumentów, przelewów bankowych itp. oraz jak wygląda zastępowanie dyrektora, kierowników i pracowników tej jednostki.

Obok licznych przykładów i symulacji postępowań, w poradniku znalazły się schematy, pokazujące ścieżkę konkretnych działań. Są to m.in. schematy dotyczące:

• Procesu tworzenia (plan wdrożenia) CUW.
• Procesu tworzenia CUW w ramach struktury urzędu.
• Ewolucji struktur organizacyjnych – powstanie centrów usług wspólnych.
• Przykłady usługi wspólnej realizowanej przez CUW.
• Zakresy analizy procesów realizowanych w ramach obsługi wspólnej.
• Zakresy i efekty standaryzacji procesów księgowych w samorządowych centrach usług wspólnych.
• Modelowanie usługi wspólnej w strukturze organizacyjnej na przykładzie usługi księgowości.
• Przykładowe elementy schematu organizacyjnego CUW (przedmiotowy podział realizowanych procesów).
• Umowy o gwarantowanym poziomie świadczeń (SLA) a organizacja wspólnych usług księgowości, płatności i płac w samorządowych centrach usług wspólnych.
• Wariantów rozliczeń centralizacji rozliczeń podatku VAT w gminach, w których powołano Centra Usług Wspólnych.
• Wykorzystania narzędzi informatycznych w realizacji usług wspólnych przez CUW.